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省直管县系列报道第605期

时间: 2017-07-27 09:56:24来源: 作者: 阅读:

省直管县财政体制下不同审计组织方式比较研究

——以甘肃省为例

兰州商学院  贾明春

※基金项目:本文系甘肃省审计厅2013年重点科研课题项目“省直管县财政体制条件 下审计组织方式研究(13SJT602)”的部分研究成果。

【摘  要】省直管县财政管理体制的逐步建立,为深化地方政府财政审计改革提出了新的更高的要求。创新省直管县财政审计组织方式,既是提高地方政府财政审计工作质量和效率的过程,也是进一步发挥审计职能作用的过程。文章通过对省直管县财政体制条件下不同审计组织方式进行系统的比较与实证分析,以求在新形势下为深化地方政府财政审计改革与实践、优化及改进审计组织方式提供参考。

【关键词】省直管县 财政体制 改革 审计组织方式 比较分析

省直管县财政体制改革后,省财政在转移支付、预决算、年终结算、资金往来等方面开始与县级财政进行直接联系,但是由于种种原因,对于县级财政的直接监督却难以达到全面覆盖。而此时由于市级财政与县级财政之间没有了财政结算和资金拨付的关系,传统的市县之间的财政监督也就不复存在,这极其容易形成县级财政监督上的“无人区”。为了保证对县级财政的有效监管,必须建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制,这就要求审计机关在实施审计监督与评价的工作中,对不同审计组织方式进行比较分析研究,根据实际情况,积极探索,变革审计方式,并以促进理好财、用好权、尽好责为目标,研究如何在省直管县财政体制下创新审计组织方式方法,取得一项审计、多重效果,履行好审计法定职责,充分发挥经济发展“安全员”、公共资金守护者的作用。

一、省财政直管县审计组织方式的优缺点

2009年甘肃省审计厅财政处首次对8个省直管县进行了审计调查,通过此次审计,出台了《关于推进省直管县财政管理体制改革工作的通知》;2012年对土地出让金、财政扶持中小企业、车辆购置税用于农村公路建设、农村薄弱学校改造、被征地农民养老保险、 农村环境连片整治示范6专项进行了专项审计调查,揭示了问题,出台了《甘肃省省级财政项目支出评审管理暂行办法》、《关于加快被征地农民养老保险省级补助资金支出进度的通知》等12项办法和制度;2013年对6个省直管县进行审计,发现了财政体制改革不到位、国库管理不规范、转移支付及专项资金使用绩效不高等问题。该种审计组织方式,有以下优缺点:

1. 优点:一是直管县审计重点突出,目标明确,推进了省直管县财政体制改革政策落实;二是组织方式科学,前期能全面摸清资金规模、项目及相关法规,将其无缝对接,确保审计实效;三是审计效能得到提升,通过审计反映成效,揭示问题,可直接反馈省财政厅,省财政可根据其制定政策,审计成果得到充分运用。

2. 缺点:一是审计项目多、任务重 、范围广;二是内容庞杂,量大面宽,现有人力跟不上;三是财政处一家承担审计资源整合任务,力度还不够,专业力量欠缺。

二、经济责任审计组织方式的优缺点

经济责任审计的主要目的是分清经济责任人任职期间在本地区经济活动中应当负有的责任,为组织人事部门、纪检监察机关和其他有关部门考核任用干部等提供参考依据。其主要内容包括贯彻落实科学发展观和执行国家有关政策,领导和促进经济社会科学发展、经济结构调整,重大经济决策的制定和执行,履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益,重要经济事项管理制度的建立和执行,本地区财政收支真实、合法和效益,国有资产的管理和使用,土地矿产等稀缺资源的管理和使用,政府债务的举借、管理和使用,民生保障和改善,政府投资项目的建设和管理,环境治理及环境改善,对直接分管部门的监管情况和遵守有关经济法律法规、廉洁从政规定等情况。审计重点在于“摸清家底”这个财政财务收支的“面”和深入测评内部控制制度的基础上,结合县(市)特点,抓住资金走向这条线和与领导干部经济责任相关的“点”。 其有以下优缺点:

1. 优点:一是重视程度高,开展工作阻力小。经济责任审计不仅是资金考核,更是对党委政府领导干部经济责任履行情况的考核,因此各部门相对比较重视。 二是覆盖面宽,内容多,范围广,揭示问题多,反映问题层次深。

2. 缺点:一是重点不够突出,涉及方方面面,对财政收支及转移支付资金等关注不够;二是审计成效很难转化运用,其侧重于经济责任评价及为组织人事部门提供用人信息,推动机制受限于组织部门,牵扯到当地党委、政府领导个人升迁,能否转化运用很难预计。

三、市州“上审下”组织方式的优缺点

《审计法》颁布实施以后,审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督,还要对本级预算执行情况进行审计监督。这样,就由过去单一的“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度,扩大了财政审计领域,增强了财政审计力度,形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。市州审计机关每2-3年对县级财政进行一次“上审下”,其优缺点如下:

1. 优点:一是市州审计机关权威性和独立性相对较强。在现行财政体制下,县审计机关作为本级政府的组成部门,就审计的对象和内容而言,尤其是那些重大或重要事项,很大程度上是在对同级政府的财政行为进行审计。 在这种情况下就很难对一些问题做出深层次的揭示与披露,而“上审下”能有效增强审计的权威性和独立性。二是2-3年轮审一遍,审计频次多,对违纪问题反映多,较好的发挥了审计的监督与威慑作用。

2. 缺点:一是把握资金及项目的整体情况受限,涵盖面不足。省直管县体制实施以来,“9个到县”的体制提高了财政运行效率,省对县级的补助收入不再通过市级,而是直接到县。二是有地方利益割舍不掉,权威受限。现行的省管县财政体制改革只是财政管理体制的单项改革,包括财政收入在内的县级各项经济指标仍然由市级下达考核。三是成果得不到省级部门的有效运用。

四、同级审组织方式的优缺点

开展同级财政审计是加强财政预算管理和监督的重要环节,是规范预算管理,提高财政资金使用效益,促进建立社会主义公共财政制度的一项重要措施,也是一项必须坚持的重要法律制度。《审计法》第十六条规定,地方各级审计机关分别在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出本级审计结果报告。《审计法》第十七条还规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。其优缺点如下:

1. 优点:一是就地、快捷。熟悉被审计单位情况,可以缩短审计人员与被审计单位的磨合期, 减少审计的矛盾和阻力。 二是时效性强,频次高,可消除审计空白点。 三是将有些问题消除在萌芽状态,很有针对性。

2. 缺点:一是资金及项目没有来龙去脉,涵盖面不足,仅对财政收支及预算执行进行审计。二是审计的独立性相对较弱。 “同级审”受制于地方政府,独立性得不到充分发挥,同级政府在领导和管理财政工作上存在的问题往往得不到充分披露。三是成果转化难。 审计成果难以得到上级相关主管部门的有效运用,很难从根本上解决和防范审计中存在的问题。如有些问题不能揭露,即使勉强揭露也难于处理,同类问题屡查屡犯。

五、甘肃做法:“上审下”与“同级审”联动,形成合力,提升双效

深入揭示体制机制制度性问题,推动深化改革和制度创新是当前对审计工作的主要要求。在深化省直管县财政体制改革的过程中,充分发挥审计的建设性作用,需要审计提高审计监督层次和水平。课题组在高台县、正宁县的审计现场座谈会上,进行了现场问卷调查,有85%的人认为,随着经济社会的快速发展,审计任务重与审计力量严重不足已成为影响审计质量的首要问题;有62.3%的人认为,直管县财政虽由省财政,省、市、县三级审计机关等多家部门监督,但仍需进一步加强监督;有86.9%的人认为,在不可能增加人员编制的情况下,通过创新审计方法、组织方式等手段,可以整合力量,解决人员少、任务重、审计质量不高等问题。

本次省直管县财政审计选择了6个经济发展模式完全不同的直管县,通过认真分析,课题组认为,实现多兵种、大兵团、合成式的审计组织模式,是较为理想状态的审计模式,既能充分整合审计力量,又能实现审计机关绩效管理。所谓多兵种、大兵团、合成式,仍然是基于财政审计大格局的思路,在这种状态下,无数个子项目实现“统一领导、统一部署、统一目标、统一标准”,构成一个大型审计项目,审计结果更能从宏观上反应审计对象在经济社会运行中的真实状态,“免疫系统”功能的预防、揭示和抵御作用会发挥得更充分。

目前,对省直管县的审计监督有市州审计机关两年一次的“上审下”,县级审计机关的预算执行审计,省级审计机关组织的各类专项审计以及经济责任审计等。但是,从正确评估财政资金的绩效和动态监督效果来看,选择由省级审计机关财政审计处统一组织,市、县两级审计机关共同参与这样的组织模式更为科学。“项目统一组织、同步安排、协同实施、共享成果”,审计机关实现上下联动,形成工作合力,一是能够充实对某一重要审计事项的审计力量,从省财政分配资金的源头入手,进一步拓展审计监督的广度和深度;二是有利于将审计事项、审计结果、审计建议直接反馈省政府各有关部门,特别是省财政厅能够直接运用审计结果,规范和加强管理,体现审计工作的整体性、宏观性和建设性;三是实现计划、审计、审理、执行审计权能四分离,既解决审计资源供需矛盾,又更加注重审计的质量控制,同时还避免省、市、县三级审计机关各自为政重复审计,促进审计机关提高管理绩效。

六、省直管县财政体制改革部分调查结果的实证分析

(一)面对省直管县财政体制下复杂的环境,审计部门在审计过程中除同级审外,更应注重与异级他审的结合

由图1可知,大多数受访者认为在同级审的同时,应更加注重结合联合审和交叉审。 由于大多受访者工作在审计一线,调查结果也就为实现审计目标、任务的路径和审计组织方式提供了参考。

(二)应重点推行省级政府审计组织

图2表明,当前受访者关于省级政府审计组织在审计工作中应重点推行的做法看法不一。其中,有26.19%的人们认为省级政府审计组织应更加注重实施上下联动,以点带面,狠抓专项资金审,这是确保审计全覆盖、提高审计工作效率、效果的重要组织方式之一。

(三)县级政府审计组织,应重点推行

图3表明,对于县级政府审计组织,有63.81%的受访者认为应重点推行真实合法性审计与绩效管理审计并举但侧重于绩效管理审计。被审计单位经济活动的真实合法和绩效均是审计工作应重点关注的内容,在审计工作中不容忽视。

(四)省直管县财政体制条件下实现审计目标、任务的审计资源整合思路分析

调查过程中,人们普遍反映由于审计资源没有整合,审计工作的成效没有得到充分利用,严重影响了审计的效率,导致了资源的浪费。针对这个问题,由图4可知,27.14%的受访者认为当前首先应该实现审计机关自身审计力量的整合,打破处室界限、各自为战的局面,形成整体合力;22.86%的受访者赞成实现财政系统的监督检查资源整合,对转移支付及专项资金审计时,充分利用财监系统的工作成果;而29.05%的受访者赞成实现审计项目资源的整合,交叉委托县市审计局进行跟踪审计,可减少管理不到位问题的出现。

参考文献:

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来源:《财会研究》 2014年第7期