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中国农村综合改革系列报道第760期

时间: 2017-07-27 09:08:17来源: 作者: 阅读:

中国农村土地制度改革:需求、困境与发展态势

四川省社会科学院郭晓鸣

※本文是2008年度国家社会科学基金重点项目“形成城乡经济社会一体化新格局战略研究”(批准号:08AJY012)和2008年度国家社会科学基金西部项目“统筹城乡发展背景下的农村土地承包经营权流转制度研究--基于成都‘试验区’的实证分析”(批准号:08XJY018)的阶段性研究成果。

【摘  要】以农村人口为依据平均分配和持续调整农村土地,不可避免地带来土地分散、零碎经营,以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷。在加速发展现代农业的宏观战略下,以产权制度突破为重点探索农地流转新模式的农村土地制度改革,取得了一系列突破和成效,但仍然面临理论和法律两个方面的困境,以及可能引发的多种风险。从已有的改革实践看,中国农村土地制度创新尽管模式多样、进展各异、成效不一,但具有十分明显的渐进性制度变迁的特征。从发展的角度看,中国农村土地制度改革也必将在坚持土地集体所有的制度基础上,继续沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径推进。

【关键词】农村土地制度;产权制度;改革

一、中国农村土地制度的历史变迁

土地问题是一个贯穿中国几千年发展史的重大问题。从农村土地农民个体所有制到农村土地集体所有制的历史变迁,是1949年以后中国土地制度所发生的最为深刻的变革。从根本上看,中国农业合作化以后土地利用和农业发展中存在的一系列深刻矛盾,并非根源于选择了农村土地集体所有制这一土地公有制度,而是在建立土地公有制度的过程中出现了发展方式的重大失误,以及在农村土地集体所有制建立之后,严重忽视了以土地为基础的农业生产的本质特点,忽视了由农业生产本质特点决定的对经营方式的特殊要求,否定了农户家庭经营这一最适当和最有效率的农业经营方式。始于20世纪70年代末期的中国农村改革,就实质看并不是对农村土地集体所有制的根本否定,而是在集体经济组织内部成功地实现了土地所有权与经营权的分离,通过确立农户家庭经营的主体地位,重新构造了适合于农业生产本质特点的微观基础。

从“三级所有、队为基础”人民公社体制到土地家庭承包的演变,其核心是通过建立土地所有权与经营权相互分离的新的土地制度,使农民获得了自主进行生产经营活动的基本权利,重新确立了农户家庭经营的主体地位。这是中国农业发展逐步纠正失误和走出困境的标志。家庭承包经营尽管本身存在着一些需要进一步加以完善之处,但因从根本上适应于中国现阶段的农业生产力水平,一经找到这一最有效率的经营形式便表现出强大而不衰竭的生命力,并以其所释放的巨大能力,促使中国农业实现了前所未有的高速增长。

从土地制度变革的角度评价,中国农村改革最大的成功之处,就在于在不变更农村土地公有制的基础上,通过成功地分离土地所有权与经营权,还原农户家庭经营这一最适宜的土地经营形式,将一度被人为割断的农民与土地之间紧密的经济利益关系又重新卓有成效地衔接起来,通过彻底打破长期延续并严重束缚农业生产力发展的传统集体经济模式,通过确立农户家庭作为基本的经营主体,重新构造了中国农业和农村经济发展所依赖的具有巨大活力的微观基础。

但是,土地按农村人口平均分配,其暗含的假设前提是每个集体经济组织内部的所有成员都以耕地为基本谋生手段,并且已有人口和未诞生人口都天然地享有平均分配土地的权利。因此,完善土地承包制度所需要解决的首要而紧迫的问题,理所当然地就是如何尽可能公平地调整好农村人口变动所带来的土地再分配关系。由于人口增长对中国来说在相当长的时期内都是不可逆转的发展趋势,因而在每个农村集体经济组织内部根据人口变动调整土地,实现人口与土地公平的再分配,就必然在可以预见的时期内将是一个连续而不间断的过程。即只要农村人口不断增加,土地就必须不断定期或不定期地调整,以满足新增人口对平均分配土地的基本要求。从已有的实践看,在实行土地承包制后相当长的时期内,农村内部土地频繁调整是带有普遍性的现象,差别只是表现为具体的调整时间和调整方式有所不同。

由此可见,以农村人口为依据平均分配土地并根据人口变动持续地再调整土地分配状况,这样一种农村土地制度本身存在着一些明显的缺陷。一是主要按人口均分土地的方式首先形成了超小型的小块土地经营格局,而以人口变动为依据不断再调整土地,进一步强化了土地经营规模不断细分的发展趋势。二是由于人口变动条件下土地的定期或不定期调整不可避免,农民对土地经营不能产生稳定的经济预期,加剧了农民对土地的短期化掠夺或经营行为。三是土地按人口均分方式的长期维持,在一定程度上使土地经营的兼业化和副业化现象不断发展,由此构成提高土地利用效率的重要障碍。四是封闭式的土地分配和土地调整方式,使土地经营权市场难以发育,解决中国超小型土地经营规模问题缺乏重要的制度基础和经济手段。五是土地产权不清导致土地流转中政府过度介入现象日趋严重,普遍的“代民做主”在很大程度上构成了损害农民土地权益的重要原因。因此,进一步创新农村土地制度,既是实践发展中产生的紧迫要求,又是统筹城乡发展中深化农村改革的重要内容和任务。

二、深化农村土地制度改革的内在需求

中国的经济体制改革是由农村改革率先启动并逐步向纵深推进的,而农村改革又是以土地制度改革为主线展开的。中国以土地制度改革为主线的农村改革不仅实现了农业的突破性飞跃,而且对整个国民经济的全面发展发挥了极其重要的推动和支撑作用。

但是,必须看到,土地承包制是在不改变农村土地集体所有性质和必须满足所有农村人口均等分配土地需求的严格约束下的制度创新,因而不可避免地带来土地分散、零碎经营,以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷。由于土地产权未能足够明晰地界定以及使用权交易市场缺失,农地超小规模、细碎地分散于农户之间。在此条件下,中国农地规模经营并未随农村劳动力非农化转移而同步推进,特别是在需求因素已上升为中国农业发展的主要推动因素的背景下,农产品质量安全问题日益突出,而小规模、细碎的农地经营方式在很大程度上构成了提升农业竞争力的重要障碍。在加速发展现代农业的宏观战略下,如何加快农地流转,推进农地适度规模经营,已经成为当前农村发展面临的一个越来越紧迫的问题。就中国的实际情况而言,要实现农地适度规模经营,就必须以土地产权制度突破为重点探索更为规范有序的农地流转新模式,加快农地流转速度,在确保农民利益的前提下为现代农业的发展奠定不可或缺的土地制度基础。

另一方面,工业化和城市化加速推进带来的不断增长的用地需求,特别是许多地方超越现实基础掀起的城市化浪潮所引发的日趋严重的土地供求失衡矛盾,也在客观上强烈地表现出深化农村土地制度改革的内在需求。改革开放以后中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展,正是主要得益于城乡二元体制下土地等生产要素继续由农村向城市单向流动,大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地,而大量农民被排斥于城市化进程之外,不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然,在这种制度条件下形成的是一种效率低下的粗放式工业化和城市化道路,不仅对农民土地权益的侵害导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一,而且对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥,加重了对极为稀缺的土地资源的滥占滥用现象。同时,随着经济的不断发展,在城郊地区,农村土地增值空间迅速提升,逐渐由生存依赖要素转化为谋利致富要素,这样在客观上就产生了部分农民主动进行土地外部流转的内在需求。但是,由于存在相关土地法律和政策的严格限制,在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场,农民这种以不合法方式争取自身利益的行为虽然对严重不合理的现行土地利益格局有一定的校正作用,但也导致了土地利用混乱、土地产权关系不明晰、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等不少突出问题。因此,在当前统筹城乡发展的背景下,同样亟需寻求农村土地制度的创新,尤其必须以还权赋能为主线深化农地征用制度和农村集体建设用地制度改革,还土地权利于农民,赋予农民更加充分有效的土地发展权利。

三、中国农村土地制度改革面临双重困境

毋庸讳言,农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理失控和农地征收矛盾突出,已经成为制约统筹城乡发展的瓶颈性因素。从本质上看,这些矛盾产生的根本原因在于,农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清,土地流转制度不完善以及农民的土地权利难以得到有效的制度保障。

更进一步看,中国农村土地制度改革的探索事实上是一个从未间断的过程,多样化的创新和突破既在不同区域不断发生,同时进展又十分艰难。这种趋势既反映了农村土地制度创新的确存在着强烈的内生动力,同时也表明农村土地制度改革实践仍然面临着重重困难。农村土地制度改革的一个基本悖论是:既要为快速的工业化、城市化提供低成本的用地保障,又要防止因农民的土地权利被任意剥夺而酿成难以承受的社会矛盾。从总体上分析,中国农村土地制度改革面临着两个方面的困境:

1.农村土地制度改革面临的理论困境。从产权经济学的视角看,中国农村土地属于集体经济组织所有,具有公共产权性质,与私人产权相对立。在一般情况下,私人产权边界清晰、归属明确、排他性强,因而该产权形态往往具有较高的效率;而与之相反,公共产权则更有助于实现社会公平。换句话说,如果纯粹从经济效率的需求出发,农村土地在产权安排上似乎更适宜采用私人产权的形式。也就是说,让农民享有完整的土地所有权,将更有利于促进土地的优化配置和合理利用。但是,产权理论同时表明,土地资源作为一种特殊的自然资源,其利用过程与农村社区有着错综复杂的联系,完全的私人产权安排可能因“市场失灵”而引发农村内部有限资源占有和分配不均的矛盾,而通过土地产权的分割特别是对土地使用权的充分保障,同样可以达到有效提高土地利用效率的目标。从中国农村的现实出发,应当坚持农村土地集体所有制长久不变,必须以家庭承包经营制作为农业发展所依赖的基本经营制度,在此基础上力求实现农村土地利用中公平与效率的有机统一。因此,中国农村土地制度改革不能超越土地公有制的底线,要提高土地产权的经济效率,只能在土地产权的分割上寻求突破。改革的基本逻辑即是在土地所有权不变的基础上,将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民,并允许其按照市场原则交易。而土地的有限产权无疑具有特殊的制度特征,如何规范构建土地有限产权的交易制度和怎样实现对有限产权的利益保护,正是当前各地普遍面临的复杂难题。值得指出的是,土地问题在实践中大量存在的某些混乱现象,究其实质而言是与理论模糊直接相关的,由土地有限产权制度引发的一系列问题,在很大程度上正是当前已经面对并且今后还将不断面对的理论困境。

2.农村土地制度改革面临的法律困境。总体上看,中国相关法律的改进已经整体滞后于农村土地制度改革的实践,在一定意义上,法律约束是当前农村土地制度改革面临的最大约束,这主要表现在三个方面。第一,现行《农村土地承包法》中与促进土地流转相关的法规限制性太强,缺少自愿性的谈判协调机制和利益激励机制,限制了集体经济组织和农民对其土地产权的灵活有效运用,从而压缩了在农业生产经营活动中改善土地资源配置、提高个人和社会福利的空间。第二,在现行《农村土地承包法》和其它相关土地管理法规下,任何单位和个人不得直接与集体经济组织协商,通过直接的土地产权交易在集体土地上从事非农业建设和经营活动,这就使农民和集体经济组织无法通过农业产业和相关非农产业的协调发展,以第一第二第三产业互动的方式进一步提高土地要素的配置效率,增强自身的发展能力。第三,现行土地法规赋予政府对农用地转化为非农用地这一环节的绝对控制权,过分忽视农民作为土地产权主体所应有的权利,导致农民在土地利益分割中处于极其不利的地位,从而使农民和集体经济组织失去进一步改进土地利用效率的机会。

四、中国农村土地制度改革的基本态势

如果立足于更长的历史时期考察,从1949年以“耕者有其田”为目标的土地改革,到上世纪50年代开始的土地集中的农业合作化运动,再到上世纪80年代的土地分户经营,最后到本世纪方兴未艾的土地流转制度改革,中国农村土地制度展现出从私有到公有、从产权统一到产权分割的基本演变态势。当前,中国农村土地制度创新尽管模式多样、进展各异、成效不一,但所共同具有的渐进性制度变迁的基本特征十分显著,从总体上看并未涉及土地核心产权制度的根本改变,就总体而言仍在社会风险可控的条件下向前推进。具体分析,当前农村土地制度改革有四个方面的基本发展态势。

1.农村土地产权明晰化进程进一步推进。中国农村土地制度改革的一个基本态势是进一步明确界定土地产权关系,农民和集体经济组织等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到分割和明晰。在农村土地制度改革的实践中,这一改革过程又是通过多样化的途径来实现的。其一是开展农村承包地、宅基地和房屋的确权、颁证、登记,将土地的使用权、收益权、部分处分权明确和清晰地界定给农民。其二是开展土地股份制改革,将农村承包地、集体未分配土地和集体建设用地折股量化,组建新型农民合作经济组织。农民因此而拥有明晰的股份、享有明确的土地收益权,集体经济组织则行使土地的使用权和处分权。不断明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系,不仅奠定了土地要素按照市场原则优化配置的制度基础,而且有助于阻断各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。

2.农村土地适度集中和规模经营不断加速。从土地供给看,快速城市化带动大量农村劳动力向城市流动,农村人口向城市集中带来了纯农户和兼业农户的数量不断减少,因劳动力外出务工而空置的承包地客观上要求向纯农户、公司等流转和集中。从土地需求看,长期以来中国分散、小规模的农地经营方式导致土地规模经营进程滞缓,为改变这一状况,一些地方政府出台了大量优惠政策引导公司等进行土地规模化流转。由于农村土地的供求双方均具有流转土地的迫切愿望,农村土地流转呈现出集中和规模化的态势。当然,不同地区农村土地集中采取了不同的类型和模式:或者采取土地租赁的方式,或者采取土地入股的方式;或者在集体经济组织内部流转和集中,或者向公司等外部主体流转和集中。但是,无论是哪一种土地流转方式,其基本指向都是土地适度集中和规模经营。

3.农村土地空间置换加快发展。为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租,以及合理利用农村内部因人口外流而形成的大量“空宅”的宅基地,各地都在积极探索城乡建设用地指标“增减挂钩”的实现形式,通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。其基本方法是土地整理和迁村并居,进而盘活集体建设用地资源,促进农地连片规模经营。通过用地指标“增减挂钩”的方式,可将整理出来的新增耕地和农民集中居住节约出来的建设用地指标用于区位条件更好的城镇规划区。这一改革探索的积极意义是有助于缓解工业化、城市化的用地压力,同时促进土地适度规模经营和农民集中居住,但潜在的问题是有可能加剧非农用地管理失控和损害农民的长远利益。

4.农村土地资本化条件逐步形成。资本与资产的最大区别在于它具有增值的功能。在中国,农村集体土地长期以来都是作为单一的农业生产资料而存在,其流动性和收益性较低,农民只拥有有限的土地发展权。农村土地制度改革将土地使用权、收益权完全界定给农民,并且通过建立规范的产权交易平台支持农民根据自身的实际需要流转土地使用权,这就使得农村土地具备了实现资本化的两个最为重要的基本条件,即流动性和增值功能。这种发展态势主要体现在两个方面:一是农村宅基地指标通过土地整理项目被置换到区位更好的区域用于非农开发,或者吸引城镇居民在农民的宅基地上“联建”住房,农民从中获得土地收益;二是将承包地出租或者折价入股成立股份合作经济组织,农民获取土地租金或者成为股东获得分红。总之,农村土地资本化的态势日益明显,已经成为确保农民分享土地制度改革成果、保障和巩固农民土地发展权的有效途径之一。

农村土地制度改革虽然仍在艰难地向前推进,已经取得的一系列突破和成效却是令人鼓舞的。但是,也应清醒地认识到,农村土地制度改革涉及农民、集体经济组织、农业企业等不同利益主体,其中既有众多原有矛盾,也有大量新的问题,利益关系极为复杂。因此,推进农村土地制度改革可能引发的多种风险同样不容忽视。

其一,农村土地制度改革的过度行政主导可能带来农民权利遭受剥夺的风险。如果农村土地制度改革过程由政府过度行政主导,农民和集体经济组织缺乏基本的主动参与,则改革目标极有可能偏离产权主体的利益,即农村土地制度改革主要满足政府的用地需求,土地流转特别是集体建设用地流转也就可能会变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式。

其二,农村土地制度改革可能导致土地非农化失控的风险。尽管农村土地制度改革必须坚持“放开产权、管住规划”的基点,但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下,尤其需要警惕的是一些地方政府为了短期和局部利益,冲破城市建设规划和基本农田保护规划的严格限制,肆意扩大建设用地规模,进而加剧耕地短缺的矛盾,危及国家粮食安全。

其三,农村土地制度改革可能带来农民内部阶层分化加剧的风险。农村土地流转市场放开之后,有可能出现一部分农民为了短期需要轻易放弃土地权利的情况,由于这是一个不可逆的过程,其发展的结果是在局部地区农民内部阶层分化势必会加剧,在农村基本社会保障制度尚未有效建立的现实条件下,农民内部阶层分化加剧必然会危及农村的稳定和和谐,在一定程度上削弱甚至抵消经济发展的成果。

其四,农村土地制度改革可能面临新的土地股份合作组织监管的风险。由于单个农户土地规模有限,其土地流转会面临许多制约,这客观上就要求通过土地股份化的方式采取土地流转的“集体行动”,然而,这也就客观上潜伏着组织治理中的“道德风险”,即有可能出现新的股份合作组织“内部人控制”的矛盾,使土地股份合作组织在资产管理和利益分配上面临新的监管风险。

五、中国农村土地制度改革发展展望

当前中国农村土地制度改革虽然具有渐进性的特征,但仍属于一种典型的由地方政府推动的强制性制度变迁模式,然而,在该项制度创新的具体实践中,制度变迁的原动力和经验却主要来自于农村基层的农民、企业等市场主体。从已有的改革实践看,中国农村土地制度变迁并没有改变其集体所有的性质。中国农村土地制度改革正沿着明晰产权、放活市场、管好用途的主线展开;改革的基点仍然是在坚持土地集体所有的制度基础之上,推进农村土地制度沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径进行;改革的目标是充分保障农民的土地权利,有序促进农民向市民转化,最终通过构建更有效率的农村土地制度从根本上支撑城乡经济社会一体化的实现。

来源:《中国农村经济》2011年第4期