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中国农村综合改革系列报道第752期

时间: 2017-07-27 08:10:22来源: 作者: 阅读:

浙江省农村综合改革初探

浙江省财政厅农税局  尹红平 许建全

根据中央关于深化农村税费改革工作的总体部署,2005年6月,浙江省选择区域经济各具一定代表性的绍兴、嘉善、北仑、开化四县(区)开展农村综合改革试点。至2005年底,试点工作基本按计划落实,取得了初步的成效。

一、浙江省农村综合改革的总体要求和主要内容

(一)农村综合改革的总体要求

从着眼于全面建设小康社会,为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉这一根本目标出发,浙江省对农村综合改革提出了总体要求。一是近期,要通过转变乡镇政府职能,提高公共服务和社会管理水平,巩固农村税费改革成果,促进农村经济社会的协调发展。二是长远,要建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调,与构建社会主义和谐社会相适应,行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇行政管理体制和运行机制。

(二)近期农村综合改革试点的主要内容

1.乡镇机构改革。改革的目标是:转变政府职能,整合事业站所,精简机构人员,提高社会管理和公共服务水平,加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。改革的任务是,明确乡镇职能定位,整合精简机构人员,探索赋予乡镇政府部分行政执法权限。

2.农村义务教育管理体制改革。按照在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的要求,建立起各级政府责任明确,财政分级投入,经费稳定增长,管理以县为主的义务教育管理体制。重点抓好三件事:一是落实经费保障机制。明确农村义务教育经费全面纳入政府公共财政范畴。二是加大教育资源统筹力度,促进城乡教育均衡发展,努力实现教育公平。三是全面推进农村中小学家庭困难学生资助扩大覆盖面、爱心营养餐、食宿改造和教师素质提升“四项工程”建设。

3.县乡财政管理体制改革。按照建立公共财政框架目标,从事权和财权相对应要求出发,根据新的乡镇职能定位,完善县乡财政体制。要继续综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素,划分乡镇类型,区别对待,分类指导。对由乡镇改为街道办事处的,原则上作为派出机构,实行部门预算管理;对经济发达、财政收入规模较大,或具有集聚和辐射作用的中心镇要进一步完善县对乡镇财政管理体制,赋予相应的责权利;对一些欠发达乡镇或财政收支规模较小乡镇推行“乡财乡用县管”体制,并进一步明确双方的责任和义务。在体制安排上要鼓励乡镇培植财源,增加分成,进一步规范乡镇财政的支出项目和支出范围,提高依法理财、科学理财的能力。

4.化解乡村债务。对乡镇政府性债务实行财政部门归口统一管理,建立乡镇建设项目审批制度、政府性债农村综合改革务统计报告制度、债务偿还责任制和新增债务责任追究制,坚决制止新增债务。在摸清债权债务底数、分清债务性质的基础上,按照区别对待、分类化解的原则化解历史债务。明确县级以上财政帮助乡村逐年化解本属于政府公共职能范围的债务;对经营性债务,落实偿债责任和计划。

5.建立村级组织运转保障机制。制定各级财政扶持村级组织运转的经费补助办法,建立经常性的资金扶持制度,扶持发展村集体经济,引导农民参与农村公益事业建设。对集体经济年收入低于1万元的经济薄弱村,省财政给予运转补助和干部报酬补助。县级财政要加大对村级运转补助力度。同时,推进村级组织民主化管理,推行村财村管乡审,完善村务公开和民主议事制度。

二、农村综合改革试点工作的基本做法和初步成效

(一)领导重视,部署周密

省里成立了由省长任组长、省委副书记、组织部长、常务副省长和分管农业副省长组成的强有力的农村综合改革工作领导班子。主要领导亲自下基层开展调查研究,帮助解决试点中遇到的问题。省委办公厅、省政府办公厅专门下发了《关于开展农村综合改革试点工作的通知》(浙委办发[2005]41号)文件,明确了试点必须完成的乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革、化解乡村债务、建立村级组织运转保障机制等五大改革任务和基本要求。四个试点县(区)党委、政府思想统一,行动迅速,部署及时。各试点县(区)都成立了以党委、政府主要领导为组长的农村综合改革试点工作领导小组,抽调精兵强将组成强有力的工作班子开展试点工作。宁波、绍兴、嘉兴、衡州四市党委、政府对此项工作也十分重视,专门成立了市指导联系组,给予试点县(区)有力的指导。

(二)部门配合,上下联动

农村综合改革试点工作涉及面广、政策性强、时间要求紧,需多部门的密切配合与多方面的上下联动,才能确保试点任务的全面完成。为此,省里专门成立了四个改革指导组,分别对口指导绍兴县、嘉善县、开化县和北仑区的改革试点工作。为解决乡镇职能定位、行政执法授权等改革重点、难点问题,省指导组深人到有关县(区)、乡镇,多次召开座谈会,广泛听取基层和部门的意见,几易其稿形成配套政策建议。省民政厅等部门积极配合,本着特事特办原则,对试点单位乡镇区划调整方案较快地给予批复。省法制办、省农业厅等部门也都尽心尽责,认真研究改革所涉及的重大问题的配套政策意见,合力推进改革的顺利实施。

(三)突出重点,注重特色

绍兴县一开始就提出了坚持高起点、高标准的目标要求。锁定的改革目标不只停留在巩固农村税费改革成果阶段,改革措施也不仅停留在减轻农民负担层面,提出了“三个着眼、两个致力”的要求,即着眼于统筹发展,着眼于加强基础,着眼于制度创新;致力于完善已改的,致力于突破未改的。严控编制,整合人员,提高行政效率;加强基层,完善职能,搞好管理和服务。

开化县针对自身的区域特点,把乡镇行政区划调整作为整个农村综合改革试点工作的切人口。在比较短的时间内平稳、顺利地将26个乡镇调整到18个。全面实施了“一转二减三提高”的总体目标。即,切实转变乡镇职能;切实减轻农民负担、减少乡镇运行成本;切实提高乡镇机关服务效能、提高公共财政向农村筱盖面、提高以村党支部为核心的村级组织战斗力。

嘉善县根据平原地区实际,提出了“围绕一大目标、实现五个有利于、坚持三项原则”的改革目标。着力于构建农村新型管理体制,进一步解放和发展农村生产力,推动社会主义新农村建设和全面建设小康社会。

北仑区从地处大城市郊区的特点出发,在乡镇特别是街道机构设置、债务化解、义务教育均衡发展以及“乡财乡用区管”、“花钱买服务”等领域开展了全面系统的改革。制定了一系列改革的配套文件,在体制和机制建设方面取得不少创新和突破。

(四)进展顺利,成效明显

1.基本理清了乡镇职能,规范了机构设置,优化了人员结构。通过改革,试点县(区)普遍把乡镇职能重点放在“促进经济发展、加强社会管理、巩固基层政权、搞好公共服务、维护农村稳定”上。在明确服务型政府的职能定位前提下,对乡镇机构进行了综合设置,乡镇行政内设机构普遍减少两个以上,事业单位减少的数量则更多。如嘉善县设置为“五办三中心”,分别为党政办、经济发展办、社会管理办、综合治理办、财政办和经济建设服务中心、社会事业服务中心、农技水利服务中心。开化县为“四办三中心”。绍兴为“国办二中心”。北仑区街道和镇设六个内设机构,乡设五个内设机构,事业单位统一整合为四个综合机构,通过实行党委书记兼人大主席、副书记兼镇(乡)长,副书记兼纪委书记、组织委员等交叉兼职办法,领导职数一般控制在9人以内,普遍比以往减少2~4人。如开化县在实行乡镇撤并的同时,精简班子职数,全县乡镇领导实际减少了76人(其中27人调县机关、49人安排乡镇虚职)。对中层以下人员普遍实行了竞岗办法,通过竞争上岗促进了人员结构优化。对富余人员,通过清退安置一批、退休退养一批、自谋职业一批、转岗转制一批、学习培训一批、下派任职一批等“六个一批”办法分流乡镇行政、事业各类人员300人。

2.进一步深化了农村义务教育管理体制改革。在深化“以县为主”教育管理体制的基础上,加大了教育布局调整的力度。按照高中向县城集中、初中向中心镇集中、小学向乡镇所在地集中的原则,有效整合了教育资源,优化了教育布局,促进了城乡教育均衡发展。同时,进一步明确了县、乡、村三级的办学责任。

3.进一步完善了县对乡镇财政体制,制定了控制新债、化解旧债的办法措施。在明晰乡镇职能的基础上,按照事权与财权相统一的原则完善了县乡财政体制,进一步调动乡镇政府理财的积极性。组织力量摸清了乡镇债务的底数,分别制定了控制新债和化解旧债的办法措施。四县(区)共查实债务11.35亿元(其中北仑区1.82亿元、绍兴县4.8亿元、嘉善县3.88亿元、开化县0.85亿元),按照公益类与非公益类两种性质,分门别类制定了化解的计划措施。

4.加大了对村级组织财政扶持力度,建立了村公益事业“一事一议”制度。在省财政设立专项资金对集体经济年收入不足1万元的村进行运转补助及村干部报酬补助的基础上,试点县都制定了具体的补助办法。开化县对村集体年收入不足3万元、北仑区对不足8万元、嘉善县对不足15万元的村分别制定了财政扶持办法。通过“一事一议”筹资筹劳,拓展了村公益事业资金渠道,探索了村公益事业发展的新途径。如绍兴县同康村为修建一条村民急需的村级公路——同庆公路,总投资需550万元。在县乡财政和村集体经济承担大部分资金后,尚有资金缺口25万元。为此,该村启用了“一事一议”这一民主的筹资筹劳方式,村民踊跃出资,共筹集资金619万元,较好地解决了资金缺口难题,使村公路得以顺利按时建成。绍兴县及时总结推广了同康村“一事一议”的做法,目前,全县有37个村,44个项目实施“一事一议”筹资筹劳,有力地解决了村集体建设资金紧缺的问题。通过“一事一议”方式,增强了干部的民主意识,提高了群众对村级事务的参与度,促进了村级民主建设。特别在“一事一议”中,“谁受益,谁负担”的观念初步形成,改变了部分村民存在的要权利、不要义务,要享受、不要付出,村内公益事业与已无关的观念,为新农村建设带来文明之风。

5.为统筹城乡区域协调发展创造了条件。通过实施农村综合改革,创新了农村基层管理体制和运行机制,从制度上保障了城乡统一规划管理。通过调整乡镇区划、县乡财政管理体制和实施“以县为主”农村义务教育管理体制,优化了农村行政和事业等公共资源配置,为城乡统筹协调发展注人了强大动力。

三、深化农村综合改革的启示

(一)要有明确的符合浙江实际的农村综合改革指导思想和工作重点

浙江省的改革不仅为了防止负担反弹,更要着眼于全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的目标,促进城乡统筹发展、协调发展的制度和机制的建立;着眼于转变政府职能,促进服务“三农”的精干高效的基层行政管理体制和运行机制的完善;着眼于加快公共财政向农村覆盖,促进农村公共服务体系的建立和完善。根据这一要求,下阶段全省农村综合改革的指导思想应定位为:以科学发展观为指导,围绕社会主义新农村建设,着力推进公共服务体制机制创新,加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度,努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾,促进农村经济社会全面协调发展。这样的改革,目标更加高远、内容更加丰富、任务更加艰巨。通过试点,已证明这一指导思想是切合浙江实际的,确定的乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政体制、化解乡村债务、确保村级组织运转五大改革内容切中了农村改革发展的要害问题,得到了广大农民群众和基层干部的拥护和支持。

(二)根据建设社会主义新农村的要求,切实转变乡镇职能

根据“宪法”和“地方组织法”并结合实际,按照中央提出的新农村建设“二十字”方针要求,乡镇政府职能要尽快由管理型向服务型转变,以加快构建农村和谐社会,进一步繁荣农村文化和精神文明建设的要求,对现阶段乡镇政府职能拟界定为:

1.贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令;

2.指导农村经济发展,推进农村经济结构调整和增长方式转变,加快社会主义新农村建设;维护经济秩序,营造公平、公正的发展环境;

3.负责抓好教育、科技、文化、卫生、体育等工作,大力发展农村社会事业;搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政优抚等公共服务工作;

4.强化监督管理,依法实施法律法规规章赋予的行政执法职能;

5.完善对村民委员会的指导,加强基层民主建设,推进村(居)民委员会自治;

6.加强乡镇财政管理,协助搞好税收管理;做好经济社会统计和村级财务审计工作;

7.保护各类经济组织的合法权益,保障公民的人身权利、民主权利和其它权利。强化信访、调解工作,加强社会治安综合治理,化解农村社会矛盾,维护农村社会稳定;

8.完成法律法规规章和上级政府规定的其它事项。

根据这样的职能定位,乡镇政府把工作重点从过去直接办企业、抓生产经营等具体事务,转移到加强政策引导、提供公共服务、强化社会管理、营造发展环境和维护社会稳定上来。

(三)要按照全面保障、优化布局、均衡发展的原则进一步深化农村教育体制改革

近几年来,农村的生源分布、区划调整变化较大,一般意义的九年制义务教育格局已经难以适应浙江多数县经济社会发展要求、满足广大学生和家长接受优质教育的需求。从试点的情况看,四县(区)都把调整布局、优化资源、均衡发展、公平教育作为农村教育体制改革的出发点,完善“以县为主”体制,加强经济强镇职权,延伸九年制教育,扩大和普及十五年教育,抓紧准备全面实现义务教育阶段的免费教育。教育公平是社会最大的公平,在全省全面深化农村义务教育管理体制改革中,要把义务教育经费全面纳入公共财政范畴,促进城乡教育的均衡发展作为首要任务。同时,深化教学部门自身的改革,积极调动乡镇参与办学的积极性。努力使教育这一重要的公共产品更加人性化、公平化。

(四)要坚持事权和财权相时应的原则,建立与之配套的乡镇财政管理体制

试点县(区)根据乡镇政府职能的重新界定,从事权和财权相对应要求出发,普遍调整完善了县对乡镇财政管理体制,并要形成全省性的乡镇财政管理意见。在鼓励乡镇培植财源、增加分成的同时,进一步规范乡镇财政的支出项目和支出范围。在加大对困难乡镇财政转移支付、普遍调整和加强乡镇财力的条件下,确保乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费,不断扩大乡镇为民办事的实力。

(五)要坚持“严控祈债、清理旧债”的原则,加快化解乡镇债务

改革试点已经充分证明,新债是可控的,旧债只要通过认真的清理分类,按照债务性质落实偿债责任,也是可以在一定的时间内偿还的。从立足控新债,致力还旧债要求出发.县级责任部门要严格审查乡镇建设项目资金来源,制定严肃追究违反规定举债者责任及乡镇主要领导离任审计的有关制度。提出优先偿还政府举办公益性项目所形成的债务,努力偿还举办经营性项目所形成的债务,尽力减少公益性债务,严控新增经营性债务的分类管理办法。排出还债时间表,落实了偿债责任人。

(六)要坚持政府增加投入、农民共同参与办法,确保村级组织正常运行和农村生产公益事业不断发展

农村兴办公益事业项目,原有一个普遍的现象,即“政府有钱政府包,集体有钱集体出,农民有钱别想拿”。在这次试点中打破了惯例,出现了政府投入带民资,农民筹资促政府的良性循环现象,出现了政府加大投入力度与农民参与投资投劳积极性同步增长的喜人局面。富裕地区村级“一事一议”成为现实,欠发达地区群众参与开始起步,大大推动了村级组织正常运行和生产公益事业的发展。通过改革实践,村级公益事业“一事一议”筹资筹劳需要在进一步总结完善的基础上,制定全省的规范办法加以施行,并且有待结合财政奖补政策加以推广。

(七)周密制定方案,突出阶段重点,扎实推进改革

农村综合改革涉及生产关系和上层建筑的诸多环节,涉及面广、情况复杂。因此,一定要因地制宜,周密制定方案,不能简单照套照转省里文件。要坚持科学民主决策制度,把群众智慧和专家专长结合起来,凝聚社会共识,尽可能把情况研究得透些、把问题考虑得全面些。在改革的每一阶段要突出重点。乡镇机构改革是改革的关键和难点,搞好了,能带动其它各项改革,反之,有可能拖累其它改革进程,因此,乡镇机构改革要先行,特别是要紧密结合当前正在进行的乡镇换届工作,把精减机构、人员的要求落到实处。其它各项改革分阶段有序推进。

(八)落实领导责任,加强部门配合,形成改革合力

在全面推进改革中,县区党委、政府需要高度重视,主要领导要担当改革领导小组组长,分管领导担任副组长,形成主要领导亲自抓,分管领导具体抓,部门领导合力抓的农村综合改革领导体系。同时落实工作责任,乡镇机构改革任务要落实到组织、人事(编办)部门,由一把手牵头,制定改革方案;农村义务教育改革落实到教委为主;县乡财政体制以财政部门为主;化解乡村债务和建立村级组织运转保障机制以农业、财政、农办等部门牵头研究。同时,要发挥农村综合改革办公室的协调、指导作用,努力形成工作合力,使各项改革协调推进。

来源:《农业财政与财务》2007年第2期